近年來，隨著我國改革向縱深推進，自然保護區“一劃了之”“畫地為牢”“劃而難管”等問題導致經濟發展、民生需求、規劃設計頻頻觸碰保護紅線，現有保護區制度與我國經濟社會發展和生態文明建設不相適應。部分專家和業界人士建議，需理順保護與利用、繼承與發展、權屬與權責等關系，對保護區體系進行頂層設計，明晰生態疆界，重構生態版圖，讓自然保護區成為我國生態文明建設的主抓手、主戰場。

　　“保護困局”待解

　　“一劃了之”“畫地為牢”“劃而難管”……自然保護區存在種種問題導致經濟發展、民生需求、規劃設計頻頻觸碰保護紅線，現有保護區制度與我國經濟社會發展和生態文明建設不相適應的問題亟待解決。

　　——“一劃了之”與民生需求相矛盾。據環保部對2013年至2015年所有446個國家級自然保護區監測顯示，403個保護區的緩沖區和390個保護區的核心區分別有人類活動38459處和23976處。大多數保護區中緩沖區、核心區限制人類活動的要求已“名存實亡”。

　　記者調研了解到，一些保護區在劃定和申報之初帶有強制色彩，未考慮地方實際而一劃了之，一些保護區在建立和進行功能區劃調整時，缺乏前瞻性，為爭取投資盲目劃大保護區范圍，導致當地居民在不知情情況下“被保護”。這固然杜絕了一些地方的開發沖動，但也導致老百姓正常生產生活需要被壓制。例如2014年，某地國家級自然保護區的面積從1988年的23萬公頃調整為198.72萬公頃。部分村鎮、礦區、水電站、軍事設施、主干道路進入保護區，造成與現行政策規定不協調的情況。

　　——“畫地為牢”與地方發展相矛盾。多位專家表示，我國自然保護區存在一定程度的過分片面強調保護，忽略輕視利用發展的傾向。自然保護區從立法上明確“保護自然環境與自然資源”而非合理利用自然資源，同時《自然保護區條例》規定：“管理保護區所需經費，由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對自然保護區的管理，給予適當資金補助”。很多保護區地處欠發達的老少邊窮地區，基本運行艱難。

　　還有一些地方對自然資源的依賴程度高，保護與發展矛盾突出。近兩年，中央環保督察組已陸續通報內蒙古、黑龍江、江西、河南、湖北、廣西、吉林、貴州、甘肅、寧夏等近20省區的部分自然保護區環境破壞突出、環境管理失責問題。一邊是國家三令五申牢牢守住生態紅線，一邊是多地國家級自然保護區頻頻“失守”。地方以采石采礦、能源設施、旅游設施、交通設施和農林養殖等名目要求自然保護區讓路的呼聲此起彼伏，申請國家級自然保護區晉級的熱情銳減。

　　多位專家表示，這些行為既有地方政府出于發展沖動和利益心理作祟，也反映出我國自然保護區制度與社會經濟發展現狀不匹配。

　　——利益糾葛權責不清導致保護區“劃而難管”。首先，“戴帽”現象嚴重，保護部門“疊羅漢”。同一塊保護地，既是保護區，又是風景名勝區，還是世界自然遺產。其他帽子還包括森林公園、水利風景區、地質公園等。以云南省白馬雪山保護區為例，既是國家級自然保護區，又是風景名勝區和旅游開發區，從而導致“每辦一件事，幾個部門蓋章”。“比如風景名勝區，并非保護地概念，也并無資源屬性和土地權限。”國家林業局昆明勘察設計院院長唐芳林表示，這就加劇了管理的交叉重疊，出現各部門責、權、利的糾纏。

　　其次，保護區管理九龍治水。從國家層面看，大多數保護區由林業部門建立，但農業、水利、海洋、環保等部門都有各自保護區，其中環保部還擔負對所有保護區督察之責。從地方看，由于涉及“山水林田湖”，林業、農業、水利、交通等部門都參與其中，上到廳級，下到股級都來管，管理局反倒被架空。

　　從頂層設計入手加快改革

　　專家和業內人士認為，現有保護區制度與我國經濟社會發展和生態文明建設不相適應，建議從國家層面對當前保護區體系重新進行頂層設計和定位，理順保護與利用、繼承與發展、權屬與權責等層面關系。

　　一是要從兩個橫向方面理清部門權責。國家林業局保護司巡視員孟沙認為，從國家層面上說，必須停止“一地多帽”現象，保護區不能成為部門爭奪的“唐僧肉”，應指定某一部委統管、其他部門配合管理，同時將管理權和監督權分離。孟沙表示，從地方層面上說，要堅持山水林田湖一體原則，積極推進相對集中行政處罰權，最終給予保護區管理機構明確、獨立的綜合管理權限。

　　二是從兩個縱向方面解決政府權責。受訪者認為，既然保護區分為三級，那么國家就應對國家級自然保護區的人事和投入直接負起管理責任，不應交由地方政府來負責。同時，改革目前自然保護區自下而上的申報制，對部分達到保護級別而又未納入保護范圍的對象、區域，要明確其全民所有屬性，從國家層面進行科學合理劃定。而對省、地方兩級保護區，應以完整性和保護對象為標準重新界定保護范圍，該整合拆并的整合拆并，該打破行政區劃的要交由統一管理機構進行管理。

　　三是妥善處置保護地權屬問題，進一步加大保護區投入。受訪專家建議，通過征用、贖買、租用的方式將保護地中屬于集體或個人的權屬逐步收歸國有。同時加大保護區投入，包括提高生態公益林補償標準，固定劃撥一部分生態轉移支付，設立保護區財政專項撥款等方式。

　　四是探索利用與保護共存的綠色發展模式。“適當為保護區‘松綁’，要為地方發展和百姓生存留足空間。”唐芳林認為，探索利用小部分生態資源進行“非損傷性獲取效益”而不是過度開發，既體現了“五大理念”中的開放共享，讓保護區居民分享保護成果，也是持續保護的前提。受訪者認為，在不破壞生態原真性、完整性和嚴格監管的前提下，對生態資源進行適當利用，不僅是保護區發展，更是生態文明建設的未來方向。

　　五是用好國家公園改革機遇，重構“星羅棋布”保護地。專家認為，我國自然保護區已實施60年，目前已是“星羅棋布”，積攢了良好“生態家底”。由于自然保護區和國家公園都具有嚴格保護的趨同性，當前可結合國家公園的設立，將國家公園與國家級自然保護區有機結合，重構生態版圖，重新調整自然保護區的范圍和職能，把“國”字號的保護地作為優化生態空間的重要抓手。